时间: 2025-01-23 04:19:12 |   作者: 工程案例

  道路生态学是新近出现的一门边缘科学，它以生态学角度观察和思考人类社会经济活动中修建公路、铁路、输气输油管道、河流水渠、城市化面积和农田半ECO等人工构筑物（以下统称为“道路”，与此相关的生态保护事业统称为“道路生态”）和ECO之间的关系，以及相互带来的影响并提出生态保育建议。这些人工构筑物是人类活动强度指标，以道路网为例，各级各类道路建设，在生态学家看来，实际是人类在各种景观尺度上将动植物栖息地转换为“路域和路基”的过程，在中、大尺度上是将大片生态基质片段化和破碎化的过程。生态景观中嵌入道路及路网，动物栖息遭受直接剥夺，再加上其它被变更的环境因子，如交通引发的撞死撞伤（Road Kill）、噪音扰动导致的繁殖下降、径流模式和水文过程被改变影响下游水体、动物迁徙路径受到阻滞、外来种道旁入侵、景观结构和森林道路边缘效应凸显、道路及其它如城市不透水路面的热辐射及径流模式改变，再加上农田半生态系统叠加等，都对原有生态基质的干扰强度不停叠加。紧随其后的是永不停歇的城市化蔓延（Urban Sprawl）。人类活动得永续加剧，对生态系统的影响根本没办法停歇。为了追求交通便捷、社会经济发展、通达性和连通性指标不断攀升，道路网不停地扩大，路网密度逐步的提升，道路长度也在无休无止的延伸和链通，道路等人工构筑物的建设成为一场永不落幕的人类活动。在更大尺度上，形成各类各级网络，无休无止。一直以来，由公路、铁路、输气输油管道、河流水渠等线性构筑物，叠加城市化进程、农田半ECO等形成的网络，与自然生态系统之间，恰似两位扭打在一起的巨人，相互侵蚀和撕咬，永远未曾停歇过。

  在我国，对小尺度路段、线性路域两侧较窄的生态环境保护工作，慢慢的变成了道路和生态环境保护部门的常规操作，如施工现场环境管理（包括防噪、防污染）、边坡防护（生物或工程措施）以及竣工后的植被恢复（与动植物栖息地有关）等。在这样的一个过程中，道路工程师们很少会顾及和考虑生态学对植物和动物在种群、群落以及ECO多样性、生物多样性方面一般影响。青藏铁路建设中对野生濒危藏羚羊的重视，兰渝公路和铁路建设与运营对大熊猫活动及其栖息地的关注，都是很好的道路生态保护实践。可对千千万万其它依然在生态链中同样起关键作用的物种，如道路两侧的植物本地种和野花，西北干旱区两栖爬行类动物，如密点麻蜥和花背蟾蜍，草原生境中的受围封禁牧金属栏影响的普氏原羚、棕熊、黄羊等。仅仅以甘肃河西走廊张掖市为例，就分布有359多种野生脊椎动物，国家重点保护野生动物多大87种。目前，在这一城市及道路附近荒漠中记录到的哺乳动物就多达20多种、爬行动物10多种，鸟类近100种。目前，河西走廊中各种线性构筑物包括公路、铁路、油气管道，以及城市化进程、绿洲农业等人类活动强度丝毫都没有停止增长的迹象。

  我国的道路建设模式被划分为“段”来建设、养护和运营；道路建设部门很难从中、大尺度路网视角去观察道路给ECO形成的格栅般的破碎化和片段化效应。景观生态学观察生态系统的方法大多需要忽略和挣脱行政边界的约束，将自然区域或流域作为观察单元来思考生态基质、缀块、廊道、边界等指标。西双版纳野生亚洲象群不停地出现在云南玉溪等地的公路两边，就是因为建成路网对大象栖息地破碎化、对迁徙路径阻滞造成的。我国大湾区、长三角和京津冀地区在道路网破碎化中，已不会有适合大型内部种动物栖息的生境了；在西北河西走廊两侧山地、青藏高原、天山南北地区等西北和青藏大片区域，还留存着没有被道路网破碎和片段化的若干大块栖息地，是大型动物的良好生境。河西走廊以东南其它地区，除横断山区、华南、华中和东北地区还有若干野生动植物保护区生境面积较大外(依然承受着巨大的道路生态保护压力），很难发现还有较大景观生态学中的缀块存在。这也就为什么甘肃省、甘肃河西走廊被称为“中国生态屏障”的原因。从道路生态学的视角来理解这种称谓，能更容易一些。2009年、2013年和2024年，张掖市临泽312国道道旁、民乐西安海湖坝水库附近、肃南都发现了高原生态旗舰物种雪豹个体和种群，雪豹（Panthera uncia）作为内部种，一般在三江源、祁连山与天山三地之间迁徙，最近在贺兰山、内蒙古也发现踪迹。他们的栖息地和迁徙廊道是否收到道路的分割和阻滞也需要道路生态学家思考。

  目前，道路建设与生态环境关系慢慢的变成为工程、经济、生态领域日益关心热点问题。然而，在涉及道路生态的法律保护制度建设方面，即道路生态的法律保护制度和执法这一重大问题，几乎未出现任何声音和相关研究，也很少有人审视随着道路规模、长度和密度的继续扩展，新场景和新需求不断涌现的今天，现有法律和法规依据这一些新场景和需求要不要进行调整和完善，以确保其在各个层级尺度生态保护中仍然具有充分性、有效性与适应性。

  回顾我国目前302部现行有效法律当中，包含多大40多部经济法、行政法和民法商法的单体法律直接涉及道路生态法律保护制度。但涉及到具体生态系统完整性，和其中动植物栖息地保护的法律和地方法规基本上没有。正常的情况下，行业主管部门如交通运输、城市建设、能源水利和农业部门对于项目的设计、施工和营运，最为普遍和传统做法是行业工程师遵照已经颁布的技术标准、施工规范、行业制度和有关法律、条例和政策来推进和实施建设项目。这样的一个过程中，以道路生态学的视角来审视法律保护制度的完善与提升就显得很重要和迫切。道路生态学最新研究成果如果无法反应在法律保护制度中，再好的科学研究都没办法真正落实到大规模的道路建设实践中去。经济学家、道路工程师和生态学家的对话也只能停留在表面及学术环节。因此，完善道路生态的法律保护制度应该成为目前工程学和生态学，尤其是法学领域最为迫切的问题。在道路生态学这一新领域中，嵌入法律保护维度，以法律制度作为实现道路生态景观保护路径和工具，在道路网逐步扩大的今天，也是道路生态学最求目标之一。

  我国302部现行有效法律当中，能直接涉及道路生态法律保护的经济法、行政法和民法商法中的40多部单体法律，简述为五类：

  一是行政法类的《中华人民共和国环境保护法》。二是自然资源保护法，多属经济法范畴。《中华人民共和国土地管理法》规定了土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，保护耕地半生态系统等。《中华人民共和国森林法》主要关注森林资源的保护、管理和利用。虽然它主要关注森林本身，在森林区域进行基础设施、土建工程、道路、城市化面积、农业用地建设等活动，地方政府和林业部门出台了许多地方性的生态保护法规，以防止这些活动对森林资源造成破坏，但对动物种群的关注度相对较弱。《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国湿地保护条例》《中华人民共和国水土保持法》类似于森林法。《中华人民共和国野生动物保护法》第四条、第六条、第十五、十八条等多个法条中就有关于野生动物保护、生态环境损害赔偿的规定。这是森林法、草原法和湿地保护法在野生动物栖息地方面的重要依据和参考。我国也颁布有《中华人民共和国黄河保护法》，《中华人民共和国长江保护法》，《中华人民共和国黑土地保护法》，《中华人民共和国青藏高原生态保护法》这样的专门法。《中华人民共和国海域使用管理法》第一条、第四条中规定了海域使用的管理要求，其中竟然涉及海域道路工程建设对生态环境影响的有关法律法规。三是污染源防治和修复法。包括《中华人民共和国水污染防治法》，《中华人民共和国土壤污染防治法》，《中华人民共和国大气污染防治法》，《中华人民共和国噪声污染防治法》，《中华人民共和国核安全法》，《中华人民共和国放射性污染防治法》，刚刚在此修订的《中华人民共和国生物安全法》。四是环境影响评价法律。包括《中华人民共和国环境影响评价法》第三条规定了建设对环境有影响的项目应当依法进行环境影响评价，这对道路工程建设中的生态环境影响评估具有直接的法律要求。《中华人民共和国环境影响评价法》还配套了最详细技术导则和标准，规定了对野生动植物栖息地破坏程度的量化评估方法，比如何来确定评估范围，根据建设项目的特性和周围环境状况，确定可能受一定的影响的野生动植物种类和分布范围。《中华人民共和国民法典》的第一千二百三十五条规定了违反国家规定造成生态环境损害的赔偿相应的责任，对道路工程建设中会造成的生态环境损害也提供了法律救济途径。但未定义生态损害内涵，是否应该尽快出台道路生态学科学理念下的有关司法解释。《中华人民共和国刑法》第三百三十八条也有关于向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故的相关规定。要研究这些法律律条共同构成了我国道路生态保护的法律体系，或者可以称为我国道路生态法律框架。《中华人民共和国公路法》中有关于公路保护的条款，没有条款不直接针对动物、植物保护或资源节约利用等道路生态学最为关心的内容，仅仅体现了对公路及其旁边的环境的整体保护意识，某一些程度上可间接视为对道路生态保护的一种要求。《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国循环经济促进法》，《中华人民共和国可再生能源法》，《中华人民共和国清洁生产促进法》，《中华人民共和国石油天然气管道保护法》部分法条也涉及道路生态保护。

  涉动植物保护的几部法律，如《中华人民共和国野生动物保护法》之第十八条、二十七条都是防止动物侵害人类的规定，涉及对动物权益的保护的律条也都是泛泛而谈。《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》等，关于保护生态环境和动植物栖息地的相关规定还比较笼统和概括，起不到真正从道路生态学视角来保护由于道路建设带来的对ECO的影响。除了《中华人民共和国环境影响评价法》配套详细技术导则和标准外，其它法律法条都缺乏具体实施细则。我国制定的经济法类别中的《中华人民共和国黄河保护法》，《中华人民共和国长江保护法》，《中华人民共和国黑土地保护法》，以及行政法中的《中华人民共和国青藏高原生态保护法》是国家针对我国两大流域和两大自然分区制定的生态保护具体法律。道路及其网络与大江大河在景观生态学理论下均属于线性廊道，并且各种道路、管线、城市化面积、农田面积交织在一起，形成巨型人工构筑物网络，给ECO巨大压力。因此，需要有一部步针对性较强的专门法律来反当今中国社会在道路生态的重视和要求，我们不该忽视道路生态法律保护这样一个重大课题。

  专门法才具有综合效能，参照保护黄河、长江、黑土地及青藏高原特殊生态系统法律，通过制定颁布一部针对道路生态保护的专门法《道路生态保护条例》。和世界许多国家一样，在我国如果以道路生态学视角观察道路建设中的生态保护问题,现在还没有一部完整、综合、反映生态学真正意义和要求，能够更好的起到统领作用的法律出台。生态环境保护专门法能在多领域，起到牵头和指导作用。一是通过设定规范、标准和责任，引导社会行为，保护公共利益。二是能发挥综合融汇作用，不但可以设定基本规则，还通过不同的法律条文和规定，将各个相关领域和行业的要求与措施综合起来，形成一个相对完整和协调的法律治理体系。

  建设单位、承包商、工程师和环评机构作为建设施工营运的主要参与者，和道路布设的具体地方以及其它行业与部门（环境、资源、林草、湿地、水保、石油等部门）缺乏沟通，法规政策融汇难度也较大。比如草原生态保护和草原动物保护属于草原生态保护同一范畴，但上世纪80年代，作为改良草原的对策和方法，一道道金属网围栏划分了草场，导致了大量黄羊(Procapra gutturosa pallas）种群迁徙受阻，甚至一级保护动物普氏原羚的迁徙受到严重影响，很多黄羊、普氏原羚等因无法翻越围网被挂伤致死。当时占全国土地总面积40%的草原主管部门为农业部，草原司负责制定我国草原管理政策。因为部门协调问题而出现了生态侵权事件，而当时保护草原和保护野生动物成文法律和法条都在生效中。道路网建设对生态影响涉及部门和法律更多，能想象部门协调难度会更大。因此，如果能制定颁布一部《道路生态保护条例》，便可以从法律视角早预防、早治理各类生态侵权损害事件发生。

  涉及《道路生态保护条例》内容，一是建议制定建设项目全过程生态评价和管理程序及操作规范，以道路生态为视角，将建筑设计企业、承包商、工程师和环评机构，以及其它部门、专业、不一样的地区生态参数统一纳入法条，一并考虑并提出要求。二是将目前尚未覆盖的道路设计、采购、施工、营运及养护道路生态标准、规范或者要求在各阶段、全流程得以体现。尤其要重视合同等工程管理法律文件，将道路生态要求纳入咨询、土建、机电合同，设计、施工和供货过程按条款执行。三是专门法中应反映道路生态学研究最新成果，体现生态学专业精神，关注生物种群及其生境，关注小、中、大尺度的路网结构给生境带来的影响，补齐缺失的道路生态技术性要求。四是建议写入对我国已经建成路网开展生态影响后评价制度，优化和缓解既已形成的生态影响。生态评价单元应该突破行政界限、路域界限、甚至国界。比如评价河西走廊的道路影响下的生态基质评价就不能以甘肃与周边省界作为评价单元；在涉及国家边界时甚至应通过外交和国际司法合作突破国界开展道路生态保护，积极寻生态学解决方案。中蒙边界各自距界桩500m处架设的漫长的与边界平行的铁丝网高1.5m，严重阻滞边境地区栖息的黄羊种群迁徙。1998 年后, 这个铁丝网被移动到了50m的位置，而且还被加密、加固、加刺和增高到2m，黄羊难以越过，致使冬季进入我国的黄羊数量极少，能越过的也非死即残。

  五是条例应该鼓励和规定地方出台符合地方生态特点的路域生态地方法规。六是鼓励群众和社会志愿者机构参与。

  中小尺度区域道路建设时，由于ECO的多样性和特殊性，现有的全国大尺度通行法规没办法提供足够的生态保护法律保障，尤其是操作规范细则等内容。为有效保护不同路段周边生境，更加细致体现中、小尺度生态学要求，地方性、区域性，甚至县（市）乡一级的道路生态法律保护规定此类立法基础。这样的规定能更加贴近当地生态实际，便于制定更具针对性和执行性的生态保育措施。

  地方立法形式与内容可以是地方性法规、地方政府规章、政策性文件、生态管理技术规范等。我国格外的重视生态环境保护立法，有一系列法律、行政法规、部门规章，个别地方政府还出台了涉及基础设施建设过程中生态保护条例或规定。这些法律和法规、政策文件，普遍缺乏富有生态学意义的条款和内容，对道路等人工构筑物给生态环境，动植物栖息地带来的压力和损害都极为弱化甚至缺失。如某县出台了《基础设施建设生态保护条例》，内容更多关注于工程建设的合规性，而非生态保护的科学性。该条例涉及该县拟建公路、铁路、河流水渠等人工构筑物在建设中的生态保护。条例基本没生态学精神，未明确提及生态学家参与及程度，也未体现生态学原理的应用。目前地方条例一般都存在缺乏生态学专业精神、针对性和操作性弱化的共性问题，这会影响实际执行中的效果，影响充分实现生态保护预期目标。地方在制定或修订此类条例时，应规定充分吸纳生态学专家的意见，增强专业性与科学性，明确具体执行标准和操作的过程，提高针对性和操作性。

  法规政策内容应具体明确道路工程在不同生态区域下的保育要求标准、监测措施、责任追究机制等。《中华人民共和国立法法》第七十二条规定了制定相关行政法规的规定，为出台地方性法律规定了具体操作指南。交通运输部门、城乡建设部部门、管道管理部门，以及地方政府应及时制定道路生态有关政策规定，按照遵循上位法，结合建设项目所在地区生态实际，突出自身生态景观特点，制定具体措施，为生态保护提供了基本法律依据。甘肃省张掖市境内拥有独特的湿地ECO，道路建设对湿地水体和湿地生物多样性影响较大，就应该牵头交通运输、城建、农业、环境资源和林业等部门制定《甘肃省张掖市湿地保护区工程建设生态保护条例》，明确规定在湿地保护区内做道路建设施工时，一定要采取的生态保育措施、施工限制、生态恢复等具体实际的要求。甘肃陇南市分布有全国大多数泥石流点，属于水土流失敏感严重区，同时又处在陕甘川藏交通节点上，道路长度和密度都在持续不断的增加，道路建设飞速增加水土流失策源地数量，出现水毁道路时间频数也会相应增多，可出台《甘肃省武都区山区道路建设生态管理办法》，针对山区特有的生态问题，规定具体的保护的方法和管理要求。通过地方性、区域性和县市级（甚至乡镇）层面的立法，提升生态保育法律可执行性，能更加贴近当地生态实际，制定出更具针对性和执行性的生态保育措施，有效地指导和规范道路工程下生态保育工作。目前省、市、县一级根据上位法制定出符合道路生态学理论的地方法规、保护条例或政策目前仍然属于空白。

  交通、铁路、管道各层级业主或者建筑设计企业单位普遍做法是，按现有全国通行法规（招、投标法）、部颁设计标准（交通部道路设计规范）以及通行合同条款（如土建工程的FIDIC合同范本）等法律文件，推进道路项目建设实施。再比如《中华人民共和国公路法》第四十三条规定，各级地方人民政府应当采取一定的措施，加强对公路的保护，这其中就可能包含了对沿线动植物及材料资源的保护，它多针对营运期动植物保护，而对规划、设计、施工期间等环节的生态保护只字未提，而仅仅布线阶段几乎决定了一条公路的空间位置对生态的重大影响。

  在项目前期，对生态的关注仅仅是为了工程可行性顺利批复而编纂的环境评价中极为简略的生态学章节。施工和竣工中生态保护大多分布在在绿化美化和植被恢复上。在招投标法、合同法以及一系列工程法律文件（借贷协议、项目协议、工程可行性研究、设计图纸，以及道路土建、机电、供货和咨询合同等）中，我们没办法找到涉及对沿线动植物栖息地等生态保护的明确法条、条款或具体办法。此缺陷对于具体道路施工项目的实施具备极其重大影响，它关乎到布线廊道中各类各级生境能否得到应有的重视，是否在真实的操作中能有效采取必要的预防、缓解和恢复措施。因此，涉及道路生态的立法和制度还无法有效覆盖建设项目的整个周期和所有的环节，去彰显生态法制以及执法的效果与力度。非全过程、各环节的生态学监督，最终没办法实现道路生态保护目标。公路铁路土建合同，条款大多分布在在工程范围和工程量、建设工期、工程进度与质量、工程建设价格等方面。正常的情况下，在授于标书、签署合同进场施工后，合同中除了场站环境建设、植被保护和恢复、施工洒水降尘、防止噪音外，没有一点道路生态保护条款，生态风险预防及永续保护条款。

  《民法典》规定了如果在公路、铁路等土建合同管理实践中，对沿线动植物的保护主要依赖于业主和承包商双方的自愿自觉约定和对普通性环保法规的遵守。但这样的法条自由度很强，承包商出于减少相关成本或赶工期考虑，对环保法规遵守和执行，对沿线的动植物造成损害会自觉不自觉规避；另外，业主、监理、承包商的内部监督管理机制以及生态部门的外部监管不完善的地方很多，会导致违法违背法律规定的行为不能得到及时有效的打击和纠正。有关合同条款一般为“在合同执行过程中，如果涉及到了对沿线动植物的影响，按照环保法规、野生动物保护法规等有关法律法规执行。《中华人民共和国野生动物保护法》和《中华人民共和国环境保护法》等法规都要求在进行生产建设活动时，一定要遵守环保法律和法规，防止对环境的污染和破坏。”但多年来表述概括性强，如果再次返回到这些高度抽象和概括法条上面，是对道路生态学提出的生态保育以及重要动植物种群的保育的理想的一次打击和挫伤。

  在缺少具体指导性可操作的法律条文时，保护的方法只能停滞于文字表述，没办法真正落地实施。另外，土建等招投标及合同管理中，沿线道路生生态保护机制内容亟待改进和完善。建议未来《道路生态保护条例》立法中写入有关生态评价、生态规划、生态设计、生态采购、生态施工和生态营运生态养护的有关条款，实际做到道路生态全流程覆盖。要对设计单位、实施工程单位、业主单位、监理单位在道路生态保护义务和责任意义明确下来，以合同条款的形式形成法律文件遵照执行。只有明确约定了生态保护条款，加强了监管和执法力度，道路生态法规与要求方可确保有效执行。

  在“环评法”框架下，道路建设的生态环境管理指标均为分散式单因子，比如大气、水、噪音，植被盖度、动物种群等。ECO是多因子复杂有机结构，互换系统思维，只有对景观、动植物栖息地生境中多个因子，以及它们之间的相互作用综合了解，才能全面反映ECO的真实状况。如果无法整合和了解整个生境，生态学评价就会落空并失去效果。

  在道路布线和设计阶段，设计单位缺乏对动物种群调查和了解，对种群、群落、外部种、内部种、栖息地、边缘效应等生态学基本内容更不会纳入调查范围；在处理水文和径流时，缺乏对小流域汇水面的整体考虑，只是对原有沟渠做排水处理，对较大洪峰缺乏预判；填方时，也不会考虑酸碱度完全不一样土壤当做回填土会改变原土ph值，彻底改变了原有生境的问题；挖方时尤其是路堑施工时，在直接剥夺栖息地的同时，会出现很多不符合美学和生态学要求的开挖边坡，个别采取工程和植被恢复措施，多数依然；在草灌乔的道路绿植恢复中，为追求成活率，实施工程人员会从偏北、偏寒、偏旱地区移栽植物，忽视本土树种和野花等等。例如，某地在建设山区道路时，为落实生态保护要求，项目方只关注了植被盖度单一指标，认为只要保护植被盖度就能保护当地生态环境。因此制定了措施来保护植被，限制施工区域、大量恢复植被等。由于只关注了植被盖度，却忽视了动物种群栖息地保护，导致某珍稀鸟类种群严重下降。这种鸟类依赖特定的树木筑巢，而道路建设导致数量不多的仅有树木被砍伐或破坏，虽然竣工后植被盖度得到了保护。项目完工后不久，科学家们发现该珍稀鸟类的数量显著减少，甚至濒临灭绝。经过调查，发现根本原因就是道路建设时只关注了植被盖度这一单个因子，而忽视了这种鸟类对特定栖息地的需求。又比如，一块2km×2km的栖息地属于某内部种适宜度较高的生境，道路部门修建了一段正好穿越其中的公路，导致栖息破碎一分为二，其中任何一块都无法再保持原有大小，最后导致这一内部物种丧失栖息地。而建设方可能因为道旁植被保护完好，依然认为这一路段属于所谓的生态道路。

  要在道路生态法制领域实现和落实这些科学要求，唯一选择是由立法部门秉承系统思维，将ECO中的多个因子以及它们之间的相互作用，以一种综合性的评价框架或模型的形式写入法律，该框架或模型能够整合不同环境因子数据和部门关切，以法律做保障才能为道路生态领域提供一个全面的评价法律保障。可以在立法过程中，尝试借鉴生态学和环境科学领域的最新研究成果，如生态系统服务评估、生态足迹分析等方法，来开发适合道路建设生态环境管理的综合评价方法，并将其写入相关法条，成文成法。